“民以食为天”，面对当前严峻复杂的食品安全形势，对待监管难度大、监管脉络复杂的畜禽产品，如何能够形成更为有效的市场监督合力需要加以思考，本文基于某县检察机关的履职实际，从行政公益诉讼等角度，由表及里，多层次、多角度探究具有可操作性的补充监管思路，提出规范畜禽食品市场具体措施，旨在为保障食品安全提供实践参考。
关键词：畜禽食品 食品安全 行政公益诉讼
研究背景
“民以食为天”，食品作为人类日常消耗的必需品，符合安全标准是保障人民群众生命健康的必然要求，随着社会经济的发展，在利益最大化理念的驱使下，一系列生产、销售有毒有害食品，不符合安全标准的食品，以及食品中违法添加等形式各样的食品安全事件频频出现，对社会公共利益造成侵害，甚至一度对市场经济造成破坏，每年3•15晚会曝光的食品安全事件亦是触目惊心。面对严峻复杂的食品药品安全形势，习近平总书记强调：“要切实加强食品药品安全监管，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系”。党的二十大和二十届二中、三中全会多次强调“加强食品药品安全监管”，最高人民检察院于2025年年初部署开展“食药安全益路行”检察公益诉讼专项监督活动，要求全面深化食药安全领域司法保护。某县检察院在实际履职中发现，涉及畜禽食品安全领域的行政监管仍具有漏洞和滞后性，带给检察机关履职较大空间。
畜禽食品市场存在问题的提出
某县检察院公益诉讼检察部门基于刑事检察部门办理的杨某涉嫌生产、销售不符合安全标准的食品案件就公益受损情况和相关监管部门怠于履职情况进行调查，发现某县居民杨某常年从农户、羊贩子处购买病羊、死因不明的羊，并在租赁的院落内私自进行屠宰加工，将羊肉及羊内脏经处理后广泛进行分销，县域内多家羊肉面以及羊杂类食品经营者从其处购买羊肉及羊内脏制作并销售，在案发时，案涉餐饮经营者从其处购买的羊肉及羊内脏已全部被制作销售完毕。立足该案，可见现阶段畜禽食品市场监管仍然面临一些亟待解决的问题，具体表现在如下几个方面：
私屠滥宰行为治理困难
定点屠宰制度的出台和实施目的是为了使畜禽屠宰更为集中化、规范化、安全化，因此定点屠宰厂的设计标准要求较高，一般数量也较少，以某县羊子定点屠宰为例，县域设置羊子定点屠宰厂一处，而县城地域面积较为广阔，羊子养殖户等通常出于节省运输屠宰成本、便捷屠宰等目的，于是产生了较为普遍的私屠滥宰现象，且作为多数养殖户的谋生手段，短期内可见难以直接杜绝，再者私屠滥宰行为通常进行的较为隐秘、分散[[[] 汪伟.芜湖市牛羊定点屠宰现状及思考[J].产业发展，2023年第8期.]]，以此也留给不法分子屠宰销售病羊、死因不明羊肉的违法空间，如若相关行政机关不积极履行职责，此类违法行为则一般难以被及时发现或查处。
检疫检验票证制度存在漏洞
现阶段定点屠宰厂出具动物检疫合格证明、肉品品质检验合格证，多数情况按照批次出具，因此就单独一张检疫检验票证来看，其载明的肉品重量可能就达上百公斤甚至数百公斤，但实际销售过程中，购买者并非都能够按照票证记载的重量一次性全部购买，销售商大多情形下都是进行分割分销，因此检疫检验票证多数情况下存在复印情形，而复印时又无法对数量进行限制，以此就给销售商留有钻法律漏洞的空间，具体表现为，销售商可以将未经检疫的病（死）畜禽私自进行屠宰，与经检验检疫合格后的畜禽肉品混杂在一起，然后分批附上复印的合格票证进行出售，表面上看似是票肉一致，实际上肉品质量无法得到保障，此种情形下，相关监管部门和购买者单纯进行形式检查或审核，也难以发现端倪。
餐饮经营者索票索证意识未能牢固树立
餐饮经营者受自身认知能力限制、存在侥幸心理以及压缩经营成本赚取更多利益目的等多种因素影响，在购买食品原材料时未能严格落实进货查验制度，特别是小型、个体餐饮单位，进货查验意识淡漠，对于羊肉等肉类原材料，不能严格依法索取动物检验合格证明和肉品品质检验合格证，甚至是甘愿冒险从非正规渠道以低于市场的价格购买不合格肉品，加之，餐饮经营者食品原材料进货台账记录不完整或是压根无记录，导致出现食品安全事件时，无法结合票证和进货台账快速精准锁定问题源头和流通路径，极大延误处置时间，扩大损害范围。
以上问题不单单存在于羊肉食品领域，在牛肉、猪肉等畜禽食品领域均可能普遍存在，因此，检察机关在办理个案时，可以举一反三，通过发挥强有力的法律监督职能，多方面督促相关行政机关积极履职，采取措施规范畜禽食品经营者的经营行为和保障人民群众的生命健康安全。
行政视域下规范畜禽市场食品安全现有监管对策及不足
以某县为例，为规范畜禽食品市场，某县政府依照《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国农产品质量安全法》等法律法规规定，专项出台相关通告，例如针对羊肉产品，明确的规范措施有：一是，对羊子实行定点屠宰管理。未经定点许可，任何单位和个人不得从事羊子屠宰活动。（农村居民在当地自宰自食的除外）二是，羊子定点屠宰点应当落实产品质量安全主体责任，实施产品溯源管理。屠宰过程必须符合国家有关屠宰操作规程和技术要求，并做好动物防疫工作。羊子屠宰前应当附有动物检疫证明。三是，羊子定点屠宰点应当建立严格的肉品品质检验管理制度。肉品品质检验应当与羊子屠宰同步进行，并如实记录检验结果。经检验合格的羊肉产品，由屠宰点出具《肉品品质检验合格证》，未经肉品品质检验或者经肉品品质检验不合格的羊肉，不得流出屠宰点。四是，进入市场的羊肉产品，必须附有动物卫生监督机构出具的《动物检疫合格证明（产品）》、胴体加施卡环式检疫验讫标志、屠宰场出具的《肉品品质检验合格证》、胴体加盖肉品品质合格印章。任何单位和个人不得经营、加工未经检疫检验或检疫检验不合格的羊肉产品。五是，各肉品及肉制品生产经营者、餐饮服务单位、食品摊贩、机关团体和企事业单位食堂购进的羊肉产品必须来源于定点屠宰场，采购时应索取并留存供货商的经营资质证明、销售凭证、《动物检疫合格证明（产品）》《肉品品质检验合格证》，同时做好羊肉产品进销货台账记录。六是，县农业农村、市场监管、城市管理行政执法等部门要按照职责分工加强羊子定点屠宰及羊肉产品市场流通环节的监管，对私屠滥宰、生产和经营未经检疫或检疫不合格的羊肉产品等违法行为，按照相关法律法规从严查处，情节严重的移交公安机关处理。七是，县农业农村、市场监管、公安、城市管理行政执法等部门要在抓好日常监管的基础上，强化配合联动，在羊肉消费量大的“春节”“中秋”等传统节日期间，开展联合执法行动，严厉打击私屠滥宰、沿街摆摊设点售卖羊肉及销售未经检疫检验或检疫检验不合格的羊肉产品等违法行为，规范市场秩序。 八是，各乡镇人民政府（街道办）统筹做好各自辖区内相关工作。九是，广大市民应到证件齐全的肉品经营店购买羊肉，购买时应查看羊肉的《动物检疫合格证明（产品）》《肉品品质检验合格证》。如发现羊子私屠滥宰、生产经营病死、注水、掺假羊肉产品或经营无检疫合格证明的羊肉产品等违法行为，可向相关部门进行投诉举报。
上述九项行政管理措施涵盖羊子屠宰、经营、购买等市场交易过程，对定点屠宰厂、生产经营者、餐饮服务者、个人、政府相关部门均提出了相应要求，很大程度上规范了羊子及羊肉类制品交易市场，但仍有部分不法分子利用定点屠宰监管难度大、肉品检疫检验票证可批量复制、市场流通涉及地域广不易追踪[[[] 师慧，杨娟.新形势下动物检疫检验的挑战与应对策略[J].吉林畜牧兽医，2025年第6期.]]等现有漏洞，钻法律空子，漠视人民群众生命健康安全，生产、销售不符合安全标准的畜禽食品，甚至是有毒有害的畜禽食品。同时，就某县针对羊肉市场的现有监管措施来看，还缺少对病死畜禽无害化处理以及补偿事宜的规定或是指导性意见，从而未能解决存在病死畜禽交易链条和市场的源头性问题。
司法视域下以行政公益诉讼推动补强畜禽市场食品安全监管对策建议
加强对定点屠宰场所的监管
检察机关可以依法组织对羊子等畜禽定点屠宰厂进行调查，查明定点屠宰厂的具体屠宰工序和操作运行情况，例如在屠宰前是否依法对畜禽进行检疫检验，是否存在不检疫检验、漏检疫检验、不按规定进行检疫检验等情形，如果存在相关违法情形，可依据查明的违法损害事实，依法向相关部门制发行政公益诉讼检察建议，督促相关部门依法履行监管职责，规范定点屠宰厂的经营行为，维护社会公共利益。再者，关于远距离运输产生屠宰成本的问题，相关部门应当科学规划畜禽屠宰场建设，考虑到交通不便的偏远地区畜禽屠宰需求，可探索分区设置临时屠宰点[[[] 李未娟.新形势下做好畜禽屠宰工作实践与思考[J].中国畜牧业，2023年第3期.]]，统筹好规范化和便捷化。
规范检疫检验票证的使用
如前文所述问题，畜禽检疫检验票证的流通漏洞是给违法经营病畜禽、死因不明畜禽食品留有空间的重要因素，因此，需要探索出一套具有实质意义的监管措施，增强检疫检验票证的有效性和说服力，避免检疫检验票证制度浮于形式，而忽视了食品安全监管的实质。例如，检察机关针对餐饮企业食品安全情况进行调查时，既要查看是否有检疫检验票证，也要看是否能与进货台账予以对应，如若一一对应则首先在形式上符合相关法律规定。如若要进一步判断畜禽食品实质上是否符合食品安全标准，则还需要深入调查，查明肉品实际来源等，判断肉源是否能够与检疫检验票证实质对应。
强对养殖户、餐饮经营者的普法引导
检察机关可以利用行政公益诉讼专题普法等形式，组织开展更为深入基层，深入养殖户的普法宣传工作，增强养殖户作为责任主体的法治观念和依法经营意识，阐明畜禽屠宰检疫检验程序的必要性，以及非法买卖病畜禽、死因不明畜禽，甚至对其进行加工销售等行为的危害性和可能背负的法律责任，持续引导相关主体从主观思想认识层面抵制违法行为的发生。
建立常态化的举报监督制度
要推动社会公众形成强烈的安全意识和自我保护意识，广泛引导社会公众在专门的畜禽食品市场进行日常采购，避免购买流动摊贩、沿街私自设点所售卖的畜禽食品，否则一旦发生食品安全事件，溯源和维权都会有较大难度，自身权益难以得到保障。检察机关可以针对流动摊贩、沿街私自设点所售卖畜禽食品的行为，就存在食品安全隐患等问题，依法向市场监管部门发出行政公益诉讼检察建议，督促其依法履行监管职责，实现畜禽食品市场交易环节的有效治理。同时，检察机关可以在日常履职中引导社会公众树立强烈的社会责任意识，要推动社会公众在发现相关违法行为时，能够积极主动向相关监管部门进行举报，对于检察机关和相关行业监管部门而言，重点是要针对社会公众的监督行为，形成反馈机制和激励机制，增强社会公众的成就感和认同感，以形成良好的监督氛围，让违法行为无处遁形。
督促补偿政策的落实和补偿机制的完善
病畜禽、死因不明畜禽之所以能够长期普遍在市场上进行交易流通，重要成因是养殖户、农户等为了降低自身损失，从而甘愿冒险进行贩卖，长而久之，进一步形成不法买卖链条和市场。对此，现阶段国家通过补贴引导养殖户给畜禽购买保险已成为预防损失的一种有效手段，各级政府也在不断优化政策性涉农保险服务机制，创新金融产品、优化金融服务、扩大金融支持，完善政策性农业保险“提标、扩面、增品”，但从实际上来看覆盖范围仍不够，部分养殖户尚未涵盖在保险范围之内，也有部分养殖户并无购买保险的意愿，特别是农村小规模养殖户，不愿意额外支出费用，主动购买保险的比例还很低，因此要强化养殖户购买保险，源头控制损失的意识。同时，检察机关若发现相关行政机关存在履职缺位，导致有关惠民补贴政策落实不到位、补贴被套取等情形时，也可以结合具体案情通过行政公益诉讼手段督促政策、机制的落地落实。
另一方面，关于无害化处理，我国《病死畜禽和病害畜禽产品无害化处理管理办法》虽明确规定，病死畜禽和病害畜禽产品无害化处理坚持财政补助与保险联动相结合的原则，县级以上人民政府农业农村部门应当落实畜禽无害化处理财政补助政策，推动建立病死畜禽无害化处理和保险联动机制。但在实际推动落实中，仍需加以完善，特别是针对农民和养殖户少量病死的畜禽，需着重思考如何降低无害化处理成本，如何能够通过政府补偿、保险赔偿最大程度降低其损失，以从源头减少病死畜禽进入市场流通，从而达到规范畜禽食品市场的目的。针对该领域，检察机关也可以围绕实际存在的痛点难点问题，探索通过行政公益诉讼等手段督促补偿赔偿联动机制的建立和落实，从而实现多层次、多角度保障人民群众“舌尖上的安全”，保护社会公共利益的根本目的。（供稿：定边县人民检察院 方伟宇 孙浩）
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