内容摘要：行政检察监督作为我国法律监督体系的重要组成部分，在推进法治政府建设、维护社会公平正义方面发挥着关键作用。然而，当前实践中普遍存在的“不敢监督、改而不力”问题，严重制约了监督职能的有效发挥。本文通过系统分析近年来国内行政检察监督领域的代表性研究成果，结合典型案例和实务数据，深入剖析了这一问题的表现形式、形成原因及解决路径。并从完善制度保障、优化工作机制、提升监督能力和改善监督环境四个层面提出了系统性解决方案，为推动行政检察监督工作高质量发展提供了理论支撑和实践参考。
关键词：行政检察监督 监督乏力 监督机制
一、引言
行政检察监督是检察机关依据宪法和法律赋予的职权，对行政机关及其工作人员的行政行为进行法律监督的重要制度安排。实践中行政检察监督工作取得了显著进展，但同时也暴露出一些问题，其中“不敢监督、改而不力”现象尤为突出。
从理论研究层面来看，张相军在《论高质效办好每一个行政检察监督案件》中指出，当前行政检察监督工作存在“三多三少”现象：即程序性监督多、实质性监督少；事后监督多、事中监督少；个案监督多、类案监督少。[ 张相军. 论高质效办好每一个行政检察监督案件[J]. 人民检察, 2024(12):17-21.]黄琛通过对行政违法行为检察监督制度的系统研究，发现监督权配置不科学、运行机制不顺畅是导致监督乏力的重要原因。[ 黄琛. 论行政违法行为检察监督制度的构建[D]. 北京: 北京交通大学, 2023.]赵传方的实证研究则显示，在行政争议实质性化解方面，检察机关的监督成功率不足40%，[ 赵传方. 行政检察实质性化解行政争议研究[D]. 重庆: 中共重庆市委党校, 2022.]这一数据充分反映出监督实效亟待提升。
从实践需求来看，随着法治政府建设的深入推进和人民群众法治意识的不断提高，行政权力运行的规范性问题日益受到关注。检察机关作为国家法律监督机关，如何在监督行政机关依法行政方面发挥更大作用，成为当前司法体制改革的重要课题。然而，受多种因素制约，一些地方的行政检察监督工作存在“雷声大、雨点小”的现象，监督的刚性不足、效果不彰，严重影响了法律监督的权威性和公信力。
基于此，本文旨在通过系统梳理现有研究成果，初步探讨“不敢监督、改而不力”问题的具体表现和形成机理，进而提出有针对性的解决方案。
二、行政检察监督工作现状的多维考察
要深入理解“不敢监督、改而不力”问题，首先需要全面把握当前行政检察监督工作的整体状况。那么，目前行政检察监督的发展现状如何呢？
从案件数量变化趋势来看，全国行政检察监督案件总量呈现稳步上升态势。根据最高人民检察院公布的数据，2020年至2023年间，全国检察机关办理的行政检察监督案件年均增长率达到15%左右。[ 最高人民检察院. 2023年最高人民检察院工作报告[R]. 北京: 最高人民检察院, 2023.]这一增长趋势反映出检察机关对行政监督工作的重视程度不断提高，监督力度持续加大。然而，郭灵彦的研究指出，这种数量增长在很大程度上得益于行政非诉执行监督案件的增加，该类案件在全部行政检察监督案件中占比超过60%，而对其他类型行政行为的监督则相对薄弱。[ 郭灵彦. 行政非诉执行检察监督研究[D]. 保定: 河北大学, 2021.]
从监督类型分布来看，当前行政检察监督呈现出明显的不均衡特征。李普顺的研究表明，行政检察监督主要集中在行政诉讼监督、行政非诉执行监督和行政违法行为监督三个领域。其中，行政诉讼监督主要针对法院的行政审判活动，行政非诉执行监督则聚焦于行政机关的强制执行行为，这两类监督都具有明显的“司法性”特征。[ 李普顺. 法律监督视阈下行政检察完善路径探析[D]. 重庆: 西南政法大学, 2021.]相比之下，对行政机关日常执法行为和行政决策过程的监督则相对不足，这种状况与全面依法治国的要求存在一定差距。
从监督效果评估来看，行政检察监督的实际成效不容乐观。赵传方通过对多地行政检察案件的跟踪研究发现，监督意见的采纳率虽然较高，但问题实质性解决率却明显偏低。具体表现为：在环保、土地、食药等民生领域的监督案件中，约有60%的案件行政机关会形式上采纳检察建议，但真正整改到位、问题得到彻底解决的不足40%。这种“高采纳率、低解决率”的现象，正是“改而不力”问题的直接体现。[ 详见注3.]
从典型案例分析中，我们可以更直观地把握行政检察监督的实际效果。在成功案例方面，某省检察机关针对环保部门执法不力导致的水污染问题，通过制发检察建议、召开听证会、持续跟踪问效等组合措施，最终推动解决了困扰当地多年的污染问题。这个案例的成功之处在于监督手段的综合运用和监督过程的持续跟进。而在监督不力的案例中，某地检察机关对一起违法征地案件的监督则暴露出诸多问题：监督启动不及时、调查核实不深入、跟进措施不到位，最终导致问题久拖不决，群众反映强烈。这两个典型案例的鲜明对比，深刻揭示了行政检察监督工作成效差异的关键所在。
三、“不敢监督、改而不力”问题的具体表现
行政检察监督工作中“不敢监督、改而不力”具体表现在以下三个层面。
在思想观念层面，监督意识薄弱和畏难情绪普遍是最突出的表现。张婷在研究行政检察权配置问题时发现，由于历史沿革和职能定位等原因，不少检察人员对行政检察监督的重要性认识不足，存在“重刑事轻行政”的倾向。[ 张婷. 新时代我国行政检察权配置问题研究[D]. 南京: 南京工业大学, 2019.]在一些基层检察院，行政检察没有独立的部门，配备的人员力量和资源保障明显不足。李青龙的研究则揭示了更为深层次的问题：当面对行政机关尤其是强势部门的违法行为时，检察人员往往顾虑重重。这种顾虑既来自于对部门关系的考量，也源于对监督后果的担忧。[ 李青龙. 行政检察监督制度研究[D]. 武汉: 武汉大学, 2017.]实践中常见的情况是，检察人员对一般行政机关的监督相对主动，但对发展改革、财政、国土等实权部门则往往“绕着走”。王勇强将这种现象形象地描述为“挑软柿子捏”的监督策略。[ 王勇强. 论检察权对行政权的检察监督[D]. 郑州: 郑州大学, 2016.]
在监督实践层面，问题表现得更为具体和多元。首先是监督覆盖面狭窄的问题。张彬的统计数据显示，当前行政检察监督主要集中于行政处罚、行政强制等具体行政行为，而对行政决策、行政规范性文件等抽象行政行为的监督几乎空白。[ 张彬. 我国行政检察制度研究[D]. 武汉: 武汉大学, 2014. ]其次是监督深度不足的问题。黄琛研究发现，很多监督工作停留在程序性层面，对行政行为的实体合法性审查不够深入。[ 详见注2.]最后是监督效果不佳的问题。赵传方的跟踪调查显示，约30%的被监督问题会出现反复，形成“整改-反弹-再整改”的恶性循环。[ 详见注3.]
在体制机制层面，法律依据不足、协作机制不健全等问题相互交织。《人民检察院组织法》对行政检察监督的规定过于原则，缺乏具体的程序规定和保障措施。《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》（高检发办字[2024]74号）为检察机关开展行政违法行为监督提供了基本框架，但是在监督范围界定、程序机制设计、监督方式运用及配套措施方面存在不足。在协作机制方面，检察机关与行政机关之间缺乏有效的信息共享和沟通渠道，监督工作常常陷入“信息孤岛”的困境。
四、“不敢监督、改而不力”问题的成因分析
（一）制度层面的制约因素
1.法律制度的不完善是导致监督乏力的根本原因。当前规范行政检察监督的法律规定散见于《宪法》《人民检察院组织法》等多部法律中，缺乏系统性和协调性。这种分散立法模式导致监督权限界定模糊，监督范围不清晰，给实务工作带来诸多困扰。更为关键的是，现行法律对行政检察监督的授权存在明显不足。检察机关对行政行为的监督权主要限于“建议权”，缺乏必要的强制保障措施，这种“软性监督”的特性严重制约了监督的刚性。
2.程序规范的缺失同样不容忽视。前行政检察监督缺乏统一的程序规范，各地检察机关在监督程序、标准和要求上存在较大差异。这种程序上的不统一不仅影响了监督的规范性，也损害了监督的公信力。
（二）能力建设层面的短板
1.专业人才短缺是制约监督能力提升的瓶颈因素。张婷的调研数据显示，全国基层检察院行政检察部门平均仅有2-3名专职人员，且多数为兼职或新进人员。这种人员配置显然无法满足日益繁重的监督工作需要。更为严峻的是，专业人才的结构性短缺问题突出。[ 详见注8.]
2.业务能力不足的问题同样值得关注。李普顺通过分析监督案例发现，约40%的监督意见存在法律适用不准确、问题把握不精准等情况。这种业务能力的不足既体现在对行政实体法的理解上，也反映在调查取证、文书制作等程序性工作中。[ 详见注6.]随着新领域新业态的不断涌现，行政检察人员面临知识更新和能力提升的双重压力，传统的培训方式已难以满足实践需要。
（三）外部配套机制方面的缺失
1.跨部门协作机制不健全。一是检察机关与行政机关之间缺乏常态化的数据互通平台，导致线索发现依赖个案而非系统筛查。二是虽有“党委领导、人大监督”的原则性要求，但具体协作中职责分工模糊，实践中多停留于临时协调
2.社会参与机制薄弱。一是信息公开不充分削弱了群众监督基础。二是尽管建立了人民监督员制度，但其在行政检察中的参与深度不足，监督重点仍集中于诉讼活动而非行政执法。
五、破解“不敢监督、改而不力”问题的对策建议
（一）完善制度保障体系
1.健全法律规范体系是提升监督刚性的基础工程。建议加快推进《行政检察监督条例》的立法进程，对监督权限、范围、程序和保障措施等作出全面规定。应当通过立法明确检察机关对行政行为的调查核实权、纠正建议权和跟踪督办权，为监督工作提供充分的法律授权。特别需要规定行政机关对检察监督的配合义务和不配合的法律后果，增强监督的强制性和权威性。在立法内容上，应当重点规范对行政决策、规范性文件等抽象行政行为的监督程序，填补当前监督空白。可以借鉴行政诉讼的成熟经验，建立行政检察监督的“立案审查—调查核实—处理决定—跟踪问效”的基本程序框架。
2.完善监督程序规范同样至关重要。李普顺（2021）提出，最高检应当制定统一的行政检察监督工作规程，细化各类监督措施的适用条件和操作标准。重点规范调查取证程序，明确检察机关可以采取的调查措施和证据标准；完善检察建议的制作规范，提高建议的针对性和可操作性；建立跟踪回访制度，确保监督意见落实到位。
（二）加强监督能力建设
1.推进专业化建设是提升监督水平的必由之路。建议在各级检察机关设立专门的行政检察机构，配备专业人才，形成稳定的工作队伍。具体措施包括：在省级院和案件量较大的市级院设立行政检察专门机构；建立行政检察人才库，培养专业骨干；完善专业人员招录和培养机制，优化队伍结构。
2.创新监督方式方法是适应新形势的必然要求。建议充分运用大数据、人工智能等现代科技手段，提升监督的精准性和效率。具体可以建设行政检察监督信息平台，整合行政执法、行政复议、行政诉讼等数据资源；开发智能辅助系统，实现监督线索自动筛查和风险预警；探索“互联网+监督”模式，拓宽线索发现渠道。要创新监督方式，综合运用检察建议、公开听证、专题报告、典型案例发布等多种手段，增强监督的灵活性和实效性。在方式创 新中，应当注重尊重司法规律，避免为创新而创新。
（三）改善监督生态环境
1.争取党委政府支持是优化监督环境的重要途径。将行政检察工作纳入地方党委法治建设考核内容，建立重大监督事项报告制度。具体可以采取以下措施：定期向党委汇报行政检察工作情况，争取政策支持；将检察建议落实情况纳入法治政府建设考核指标，增强监督刚性；建立府检联动工作机制，争取政府理解配合。
2.加强宣传引导是提升社会认知的有效手段。提出要构建全方位、多层次的宣传体系，提高行政检察监督的社会知晓度。具体措施包括：建立典型案例发布制度，通过以案释法普及监督知识；加强与媒体的合作，策划专题报道和深度访谈；运用新媒体平台，扩大宣传覆盖面和影响力。
六、结论与展望
（一）主要研究发现
本研究通过对行政检察监督“不敢监督、改而不力”问题的初步探讨，得出以下重要结论：
首先该问题是多重因素共同作用的结果，呈现出明显的系统性特征。
其次问题的表现形式具有多样性。在思想观念层面表现为监督意识薄弱和畏难情绪普遍；在监督实践层面体现为覆盖面窄、手段单一和效果不佳；在体制机制层面则反映为法律依据不足、协作机制不健全。
再次问题的危害性不容忽视。它不仅削弱了法律监督的权威性，影响了法治政府建设进程，还损害了社会公平正义，动摇了司法公信力。
最后解决问题的路径必须是系统性的。单一维度的改革难以奏效，需要从制度保障、能力建设和监督环境三个层面协同发力。
（二）未来工作展望
基于研究发现，本文对行政检察监督工作的未来发展提出以下展望：
1.从制度建设角度看，随着全面依法治国战略的深入推进，行政检察监督的法律地位和制度保障将不断加强。信息化、智能化技术的应用将深刻改变监督工作模式。郭灵彦指出，大数据监督平台的建设将使行政检察监督从“个案监督”向“类案监督”转变，从“被动监督”向“主动监督”升级。[ 详见注5.]这种技术驱动的工作模式创新，有望大幅提升监督的精准性和效率。
2.从能力建设角度看，专业化、职业化的发展趋势将更加明显。未来行政检察队伍将朝着”专业化分工、团队化作战”的方向发展，专业人才的培养和储备将成为各级检察机关的重点工作。同时，与高校、研究机构的合作将更加紧密，理论研究和实务工作的良性互动机制将逐步形成。
3从监督环境角度看，多元共治的监督格局将日益成熟。随着社会参与意识的增强和监督渠道的拓宽，行政检察监督将与社会监督、舆论监督等形成合力，构建起更加开放、透明的监督体系。这种多元共治格局将有效改善监督生态环境，为行政检察监督创造更加有利的条件。
综上所述，破解“不敢监督、改而不力”问题是一项系统工程，需要理论界和实务界的持续努力。随着研究的深入和实践的发展，行政检察监督必将迎来新的发展机遇，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥更加重要的作用。这不仅是一个理论课题，更是一个关乎法治建设全局的重大实践问题，值得我们持续关注和深入研究。（作者：陈默月 定边县人民检察院第二检察部书记员）
责编：张颖
编辑：时雨
