摘要：污水处理领域公益诉讼案件办理，既牵涉到污水处理的设备调试、参数设置等技术壁垒，又牵涉到行政部门原本的监管困境以及因为害怕被追责消极整改等现实问题。本文通过对污水处理领域公益诉讼办案描述，分析该类型案件办案的难点，提出检察机关在办理该类型案件时，应依靠生态环境办案团队，以融合履职为依托，通过刑事讯问、补充侦查等手段，反哺行政公益诉讼、民事公益诉讼调查取证强制力不足的弊端，并进一步通过行政公益诉讼、民事公益诉讼案件的办理，实现相关责任人员刑事责任、行政责任、民事责任“三责同追”，以最终实现警示惩戒、预防犯罪、保护国家利益和社会公共利益之目的，助力地方社会社会治理。
关键词：污水处理 刑事诉讼 行政公益诉讼 民事公益诉讼 融合履职
城市污水处理，其重要性犹如净化城市的血液。在短期内，它是确保居民身体健康、维护生态环境平衡的关键措施。而从长远来看，城市污水处理更是实现水资源循环利用、保持水资源整体平衡的重要环节。自检察机关行政公益诉讼试点以来，以公益诉讼职能助力水体保护工作已从治理地表黑臭水体、防止地下水无序开采等直观层面的保护，逐步深入到防治污水不达标排放、促进中水循环利用等更深层次的保护之中。
一、某水务公司处理污水不达标违规套取污水处理费用案基本案情
2023年9月16日晚，某市生态环境局执法交叉检查组对某水务公司突击检查，现场发现该公司出水口自动在线监测设备化学需氧量、氨氮分析仪参数被更改，涉嫌污染源监测数据弄虚作假。该案被侦破后移送检察机关审查起诉，检察机关公益诉讼检察部门跟进调查发现，该水务公司在运营过程中实际生成两套水质监测数据，一套为自动监测设备参数经修改后的出水水质监测数据，为水质处理虚假数据，按照要求传输至某市生态环境局，并备日常检查，这套数据全部整理成册，可查可调。另一套为该公司化验员每日出水水质化验数据，为水质处理真实数据，仅存有部分整理后的数据。该部分数据是由化验员通过手机微信私发发给总经理郑某，告知数据超标，经理指示运行人员或者由化验员在群里@运行人员，对在线监测设备参数进行更改以确保出水水质达标。案发后，该水务公司总经理郑某及化验员高某等人将手机中的聊天记录予以删除。侦查机关采用技术措施对部分数据进行恢复并调取。案发后，公司总经理陈某及化验员高某某等6人以涉嫌污染环境罪被逮捕并判刑。
另查明，2014 年6月，某县人民政府与案涉某水务公司的上级总公司签订《污水处理厂一期运营及改扩建BOT 项目特许经营项目协议》，该公司在污水处理项目建设阶段，前期参加投资，后期通过水费来回收投资成本，污水处理项目经营期限为30年。
检察机关经过调查取证后，向县住房和城乡建设局制发国有财产保护公益诉讼检察建议书。检察建议发出后，县住房和城乡建设局在规定期限内回复检察机关，称因案件重大复杂，牵涉利益较大，无法在两个月内整改到位。
二、污水处理领域公益诉讼办案难点
为了加强对城镇排水与污水处理的管理，保障城镇排水与污水处理设施安全运行，2013年国务院发布了《城镇排水与污水处理条例》。根据该条例的规定，城市居民生活生产中产生的污水，应当集中排放集中处理达标后排放，这也成为检察机关办理污水处理领域行政公益诉讼案件的主要依据。但是检察机关办理污水处理领域行政公益诉讼案件，依然面临着许多实际的问题。
（一）定性难：以上述案例为例，某水务公司长期通过
修改在线监测设备的办法，将处理未达标的污水直接排放，导致实际处理合格的污水水量远远小于纸面处理合格的水量，按照双方合同约定，该部分水费被水务公司套取。同时，该公司长期排放处理不达标的污水，还对当地的生态环境造成损害。这意味着该案可以从国有财产保护和生态环境保护两个方面进行办理。检察机关在办案初期，考虑到该公司长期排放污水，该行为较为具体直观，便打算以此作为办案方向。但聘请的鉴定部门调查后发现，由于污水排放地原本的地理环境就是高碱性环境，污水排放固然导致当地生态环境恶化，但导致生态环境恶化的程度以及应当赔偿的损失都无法量化计算。不得已，检察机关转而从国有财产保护角度，对案件进行梳理。经过公安机关协助，对已经调取到的部分违规排放天数进行统计，统计表明，2021 年10月至12月，该水务公司有91天化学需氧量、总氮、氨氮、总磷等数值超出水污染物排放浓度限制，2022年1月至7月，该水务公司有202 天化学需氧量、总氮、氨氮、总磷等数值超出水污染物排放浓度限制，2023年1月至11月，该水务公司有243天化学需氧量、总氮、 氨氮、总磷等数值超出水污染物排放浓度限值，以上共计536天化学需氧量、总氮、氨氮、总磷等数值超出《陕西省黄河流域污水综合排放标准》 (DB61/224-2018)A 标准的污水处理厂水污染物排放浓度限值，据此，检察机关计算自2021年至今，因处理水质不达标，该县财政部门总计多向某水务公司多支付污水处理费用达2000万元。最终，检察机关就多支付的污水处理费向城镇排水主管部门发出检察建议书。
（二）取证难：线索表明，该案中某水务公司自2004年污水处理项目启动以来，即存在出水水质造假的嫌疑。公司管理层多次在会议上强调，污水处理水质不达标的，按照合同要扣除当天水费，因此要求工作人员务必确保每日排放的水质纸面上要达标。期间，该公司工作人员及领导前后多次轮换，污水处理在线监测系统也进行过更换，要发现其中的造假猫腻，首先就要跨越技术操作门槛。该公司的工作人员，都是经过专业培训和针对性学习，才掌握的机器操作本领，修改数据的技能也是一对一教授的。检察机关从外部进行监督，困难重重。事实上，不仅检察机关无从监督，作为专业监管部门的环保部门事后也表示，其高难本不具备对该公司进行监管的专业技能。该水务公司运行以来，环保部门对水质的检测只能依靠每月的抽检来完成，这是导致该公司长期造假而不被发现的根本原因。对于检察机关来说，如果不是前期上级行政部门从上报数据中发现端倪，公安机关侦破该案，仅依靠检察机关要想发现这样的线索，几乎无法完成。
此外，该案违法行为持续时间长，人员的轮换和设备的更新，导致检察机关对早期的造假行为，根本无从查起。
（三）监督难:经专业检测机构检测，如果按照排违规排放污水水量计算生态环境损失，损失数额将是一个天文数字。这对于一个县级部门的行政公益诉讼来说，成功办理是不现实的。因此，在损失数额的计算上，鉴定机构选择了一个系数较小的计算方式。此外，对于多支付的污水处理水费的计算标准，也存在争议。由于该公司上级公司前期参与污水设备改造升级，与当地县政府签订了特许经营合同，合同约定，污水处理厂从2015年9 月12日起进入商业运营程序。每处理1方水县政府应当付费4.2元，污水处理费每日最高不足3万方按照3万方计算，以弥补该公司前期投入。则在计算多支付的水费时，该部分前期投入是否应当刨除，应当按照什么标准刨除，存在争议。此外，根据《县住房和城乡建设局县财政局县环保局关于印发污水处理厂水量水质核定及特许经营商业运营费用支付审批办法的通知》等文件规定，县城乡建设规划局负责污水处理量的核定，县环保局负责水质核定，财政局负责服务费的拨付。这也就说，该案的发生，是住建部门、环保部门、财政部门三家单位共同履职不到位造成的，但是三家单位互相推诿，均称自己不是主要责任人。最终，检察机关将检察建议书发给住建部门，但住建部门表示，仅依靠自己一家单位，无法否定环保部门的水质检测合格证明，也无法否定财政部门的拨付款项。
（四）整改难:以上述案例为例，案值大、影响恶劣，且牵涉到全县多年的污水处理运营，十分敏感，因此检察机关在监督过程中，不仅面临着某水务公司的抵触，住建部门、环保部门也存在较大顾虑。后期，城镇排水主管部门认为，已经支付的水费要想追回其实并不容易，除了计算标准存在争议以外，该公司的经营情况不容乐观，追损难度更大。因此，检察建议发出后，污水处理水费的追缴进展较为缓慢。2024年12月17日，县人民政府成立工作组，着手清退某水务公司，并开始核减应当扣减的污水处理费用，这才为该案的彻底整改带来了契机。
三、污水处理领域公益诉讼办案对策
针对以上问题，根据实际履职经验，建议通过以下四个方面的工作，确保案件保质保量完成，并为今后案件的办理提供思路借鉴。
（一）四大检察互相借力。该案之所以能够顺利办理，基本的经验就是利用刑事案件办理契机，协同推进污水处理领域行政公益诉讼案件、民事公益诉讼案件办理。首先，行政公益诉讼和民事公益诉讼案件发现来源皆出自刑事案件。其次，对于行政公益诉讼案件、民事公益诉讼案件办理中需要的材料，也是行政公益诉讼部门办案人员阅卷后提出，借助补充侦查职能调取的。再次，为了争取刑事案件宽大处理，案涉某水务公司及其工作人员在行政责任和民事赔偿责任的赔偿上，也较为积极。当前，各地检察机关基本上都成立了生态环境领域公益诉讼办案团队，如果依托该团队进行办案，不仅能实现三个案子一组办案人员，而且确保三案协同推进，互补互促。这样就能实现刑事检察反哺行政公益诉讼、民事检察调查取证先天不足。再比如，通过讯问犯罪嫌疑人，完成行政公益诉讼、民事公益诉讼案件的证据获取。
（二）聘请专家全程辅助。上述案件在受案之初，即聘请污水处理领域的专家团队，进行技术问题跟踪处理，包括从污水排放超标指标核定、超标天数、污水排放造成危害、污水处理水费计算等多个问题，这些工作也直接影响和决定了行政公益诉讼、民事公益诉讼的办案思路。即便如此，后期在特许经营合同水费支付标准以及该水务公司前期设备投入成本刨除上依然出现了新的争议。事实证明，每个案子有每个案子的特点，专业技能的缺失是无法通过办案经验来弥补的[张杨、张腾.检察机关提起行政公益诉讼的反思与完善[J].山西省政法管理干部学院学报，2021 ,34 (04) ：1-3.]。
（三）主动报告争取支持。污水处理领域公益诉讼，牵涉到全县居民的生产生活，关系重大。因此，案发以后，检察机关积极汇报上级检察机关、当地党委政府，取得上级检察机关和当地党委政府的支持，确保案件顺利办理。该案在办理后期，环保部门、住建部门包括检察机关均是在当地党委政府的统一安排下，协调开展工作的，这起到了整合司法和行政资源，形成执法合力的目标。还比如，为了推动该案的顺利办理，也为了确保当地污水处理能够达标，当地政府决定趁机解除与某水务公司长达30年的特许经营合同，并多次召开协调会，统一安排检察机关和行政部门的职责。当地人大就该案专门组织召开了执法监督活动，督促人民法院、检察机关、行政部门以及涉案企业在各自职责内积极履职，确保介入早，举措快，将案件影响控制在最低限度。
（四）加强宣传警示他人。该案在办理过程中，考虑到社会影响，宣传较少，因此其影响力是有限的。但就该类案件来说，在适当时机，还是应当加强总结宣传。一方面总结办案经验，争取一案通，案案通，让检察公益诉讼职能深入到行政部门的方方面面。另一方面，通过宣传，警醒当地其他排污企业，合法经营。
综上所述，基层检察院作为法律监督机构，通过行使公益诉讼职能，积极介入污水处理领域的公益诉讼案件，将法律监督的范围进一步拓展至行政管理工作的前沿，此举意义重大。检察机关若能充分发挥这一职能，将有力推动整体社会治理格局的变革。然而，在依法履职的过程中，基层检察机关面临着诸多挑战与困难。例如，线索发现难度较大，多数案件线索的发现带有偶然性；依法履职面临困境，由于水质鉴定专业知识的匮乏，检察机关在此类案件中常感力不从心，甚至对于环保、住建等负有监管职责的行政机关而言，技术门槛也成为一大障碍；推动整改亦非易事，缺乏党委政府部门的支持，检察公益诉讼的检察建议书可能大打折扣，甚至难以得到有效落实。从长远来看，行政公益诉讼工作开展至今，检察机关在其中的角色定位问题始终无法形成共识，这影响着行政公益诉讼制度的长远发展[闫尔宝、李冉.行政公益诉讼构造中检察机关的角色定位及其制度建构[J].法治现代化研究 . 2024 ,8 (06):171-187.]。针对这些问题，当前检察机关除了加强“府检联动”外，争取党委政府的支持外，还需运用更多的履职智慧，做到举一反三，以更好地应对挑战。
参考文献
[1] 张杨、张腾.检察机关提起行政公益诉讼的反思与完善[J].山西省政法管理干部学院学报.2021 ,34 (04) ：1-3.
[2]闫尔宝、李冉.行政公益诉讼构造中检察机关的角色定位及其制度建构[J].法治现代化研究. 2024 ,8 (06):171-187.
[3]谢玲、车恒科.环境行政公益诉讼中“不依法履行职责”认定的三重维度[J].中国地质大学学报(社会科学版) . 2022 ,22 (04):27-37.
[4]王银轩.检察机关提起行政公益诉讼的障碍及其克服[J.]人民法治. 2018 (09) :48-52.
[5]岳晴.环境行政公益诉讼中专家辅助人制度研究[j].河北环境工程学院学报. 2021 ,31 (03) :24-29.
（作者：定边县人民检察院检察长 白昊 第二检察部主任 米富华）
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